多元化矛盾解决机制的完善

　　一、我国多元化矛盾解决机制的现状和问题

　　我国多元化纠纷解决机制从十多年前进入理性建构的阶段，目前仍存在以下问题：一是政策导向及指导思想的问题。尽管中共中央对于社会治安综合治理、和谐社会构建和多元化纠纷解决机制早已有政策性的倡导，十八届四中全会也明确提出完善调解、仲裁、行政裁决、行政复议、诉讼等有机衔接、相互协调的多元化纠纷解决机制。但是，在决策理念、立法和制度建构中仍显示出对司法诉讼的过高期待，对现实的解纷需求以及对诉讼的局限性缺少敏锐的洞察，不断把纠纷处理向法院集中，对非诉讼程序则缺少支持。法律界对调解并未达成认同。二是制度程序设计理性不足、难以进行科学的顶层设计。在各种立法和制度建构中，都存在理性不足的问题，很多机制缺少系统、合理的制度、程序和配套措施，难以实施、效益低下，不得不依靠各地和各实务部门通过实践创新弥补。民事诉讼法中不仅没有任何对于诉讼的限制和调节措施，也没有将任何一类纠纷规定为法定前置调解，对诉前、立案阶段和委托调解等缺少明确规定，只要一方当事人拒绝，调解就无法启动，这种设计远远落后于当代世界的发展趋势。三是部门利益、权力冲突与管理体制问题。多元化纠纷解决机制的发展是依靠党委、政府的统一领导，通过综合治理协调各部门的力量而实现的。然而现实中部门利益和权力冲突也严重影响了其发展和运行。

　　我国已经进入经济发展的新常态，新常态虽然不意味着社会转型的结束，但在治理方式上会逐步倾向于常规化、制度化，以往运动化、应急式的建构会逐步减少，需要加强顶层设计、立法和制度建构。十八届四中全会决定提出：健全社会矛盾纠纷预防化解机制，完善调解、仲裁、行政裁决、行政复议、诉讼等有机衔接、相互协调的多元化纠纷解决机制。第一次分别使用这两个概念，这表明纠纷解决和社会治理进一步向精细化发展。二是法院在推进多元化纠纷解决机制中仍会继续发挥核心作用，但更重要的是需要通过法律加以实质性的保障和推动，特别是建立法定前置调解制度和法院委托调解的规范化，以保障相关改革措施的正当性和可持续发展。三是对各种专门性纠纷解决机制进行实体法与程序结合的整体建构，建立专门化的非诉讼程序、并与司法程序相衔接。四是整合民间调解。目前，狭义的人民调解已经不足以涵盖各种民间，各种民间社会调解以不同形式存在和运行，缺乏法律的调整。因此，需要通过法律对人民调解以外的民间性调解机制、特别是市场化机制进行法律规范，在推动保障的同时，加强管理和规制。五是根据各行政部门的职能和特点，建构合理、高效、负责的行政性纠纷解决机制。六是在全社会倡导协商性纠纷解决文化，鼓励引导当事人通过非诉讼程序解决纠纷。

　　二、对于多元化矛盾解决机制的思考

　　党的十八大以来，中央高度重视多元化纠纷解决机制建设。党的十八届三中全会通过的《关于全面深化改革若干重大问题的决定》在创新社会治理体制一章提出建立调处化解矛盾纠纷综合机制的任务。党的十八届四中全会通过的《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》再次提出，要健全社会矛盾预防化解机制，完善调解、仲裁、行政裁决、行政复议、诉讼等有机衔接、互相协调的多元化纠纷解决机制。10月13日，中央深改组第十七次会议审议通过了《关于完善矛盾纠纷多元化解机制的意见》，为全面深化多元化纠纷解决机制改革进一步指明了方向。

　　在多元化纠纷解决机制建设中，人民法院发挥着引领、推动和保障作用。　　五年来，多元化纠纷解决机制从无到有，从探索推进到全面铺开，我认为主要抓住四个关键。

　　一是抓住促进社会治理这个关键。与打官司这种“手术”式的纠纷解决方式相比，包括人民调解、仲裁、行政复议、行政仲裁在内的社会矛盾解决机制具有强大的“自愈功能”，因此一旦与法院工作相互衔接配合，就能形成解决矛盾纠纷的社会合力。从这个意义上讲，加强多元化纠纷解决机制建设，不仅仅是为了减轻法院审判压力，更是推动国家治理体系和治理能力现代化的重要内容和体现。近年来，我们与区司法局开展的“人民调解进立案庭”工作，与区政府法制办建立的区属国有企业案件通报机制，与相关部门建立的物业纠纷判前走访判后追踪机制等等，都是从促进社会治理的高度提出来的。通过这些工作机制，我们不仅借助社会力量化解了大量纠纷，更重要的是更好地促进和服务了区域社会治理。

　　二是抓住多元互动这个关键。多元化纠纷解决机制意味着包括调解、仲裁、行政裁决、行政复议、诉讼在内的纠纷解决机制，要形成有机衔接、互相协调的关系，意味着包括基层自治组织、仲裁机构、行业协会、行政机关在内的社会力量，要广泛参与到多元化纠纷解决机制建设中来，形成社会广泛参与、多方联动、和谐共融的良好局面。缺少多元主体之间的互动，多元化纠纷解决机制是无法运行的。这种相互支持的合作模式为深化多元化纠纷解决机制建设提供源源不断的动力。

　　三是抓住诉调联动这个关键。实现多元互动，还要在工作机制上实现诉调联动，理顺非诉纠纷解决程序与诉讼程序的有效衔接。在“人民调解进立案庭”工作中，我提出了“四步走”的工作机制，也就是包括立案法官启动调解，人民调解员和立案法官共同主持调解，根据调解结果不同由法官终结调解程序，追踪、回访、督促当事人履行调解等四方面内容在内的工作流程。特别是对于调解不成功的案件，利用原、被告调解时均在场的机会，让被告现场填写送达地址确认书，送达法律文书，并在预留被告答辩期后为原、被告确定具体的开庭时间，实现了调与诉的有效衔接，提高了化解工作的质量和效率。

　　四是抓住法院引领这个关键。基于当前多元化纠纷解决机制建设的发展现状，要实现该机制的应有作用，人民法院除了要发挥推动和保障作用外，还要常常起到引领作用，指导甚至主导多元化纠纷解决机制建设及其作用的发挥。这意味着法院在执法办案之余，还要做大量的审判外的工作。从表面上看，法院好像做了大量的职责外的工作，但从深化多元化纠纷解决机制建设的角度看，这些工作都是必要的，法院要在纠纷的多元化解中，起到充分的引领作用。

　　三、多元化矛盾解决机制面临的挑战

　　如果说，上一个五年是多元化纠纷解决机制产生和发展的阶段，那么，从现在开始，接下来的五年就是这一机制不断深入、走向成熟的阶段。全面深化该机制，我们认为还面临四大挑战。

　　一是解纷多元化的社会基础较为薄弱。鉴于当前非诉讼解纷方式的效力保障机制尚不完备，诉讼仍然是公众普遍认同的最终的、甚至是唯一有效的纠纷解决途径。这表现为当事人对非诉讼解纷方式的不认同和不参与，也表现为行政机关、社会组织对自身解纷职能的认识淡化，主体意识、责任意识不强。随着司法改革各项措施的落实，司法将逐步回归“维护公平正义最后一道防线”的根本职能，人民法院会逐步从多元化解工作的“台前”转入“幕后”，主要发挥推动和保障作用。这些问题和发展趋势都会为未来的多元化纠纷解决机制建设带来较大挑战。

　　二是缺少统一的更高层面的组织协调机构。多元化纠纷解决机制建设意味着，除了司法资源以外，行政资源和社会资源也应一定程度地调配整合进纠纷解决体系。但从目前来看，不同渠道的纠纷解决资源多数还处于原始自发状态，基本上是“各自为战”，没有实现有效的资源整合和优化配置。由于缺乏从社会整体效益推进多元化纠纷解决机制建设的政策保障体系，由于缺乏更高层级的领导和支持力量，法院作为司法机关，在统筹整合解纷资源等方面权限不足、手段有限，亟需更高层面的组织机构予以统筹协调。

　　三是非诉讼解纷组织与法院的工作对接还不够顺畅。部分人民调解组织存在组织松散、调解水平不够的情况，没有发挥出调处矛盾纠纷第一道防线的作用。一些社会性的调解组织之间存在职能重叠、权限交叉，容易产生多头处理、重复调解、迟延推诿等问题。目前，我院以类型化纠纷为抓手，与多个行政机关、基层组织建立的多个解纷联动机制，但在实际操作中，因权责界限不细、诉与非诉的衔接程序不明，法院与各主体的工作对接还停留在就某一问题、某一类案件达成工作共识上，多元主体联动化解纠纷尚未形成体系化、常态化、规范化运行。

　　四是经费保障亟待加强。鉴于矛盾纠纷解决的市场竞争机制远未形成这一现实状况，化解矛盾的非诉讼手段仍是传统、基础和非专业性的，如人民调解、妇联等群众性组织进行的调解。行业性、专业性调解组织大多以商业化的模式参与矛盾纠纷的解决，因法院缺少专项经费支持，亟需通过政府购买社会服务的方式支持行业性、专业性调解。例如，在我院与保监会北京监管局、北京保险行业协会联合开展的保险纠纷诉调联动工作中，由于没有对专业调解人员的交通、误餐补贴，此项工作的进一步推进面临较大困难。

　　四、完善多元化矛盾解决机制的建议

　　针对矛盾纠纷多元化实际，围绕“一个中心”，用好“四个平台”，创新思路、突出重点、强化措施、注重实效，建立全方位、多层次、综合性的纠纷解决体系，力促更多的矛盾纠纷高效、稳妥、多元化解。

　　一是以速裁速调为中心，完善诉讼内纠纷化解机制。完善案件繁简分流、先行调解机制，促进各类简单民事纠纷快速审结。整合资源，在立案庭成立速裁组和速裁速调室，由1名主审法官对简单民事纠纷案件适用速裁程序快速审理；在机关成立诉前调解室，各法庭配备1名法官负责诉前调解工作，力促更多纠纷于诉前化解。

　　二是以诉调对接为平台，形成“大调解”纠纷化解格局。建立司法协调联系制度，以综治办为中心，人民法庭、派出所、司法所为成员，乡镇街道相关部门协助，共同协调基层纠纷。

　　三是以便民网络为平台，编织乡镇街纠纷化解网络。针对辖区交通事故责任纠纷、劳动争议、消费者权益纠纷、婚姻家庭纠纷等多发案件，

　　四是以立案登记为平台，健全配套纠纷化解制度。按照立案登记制改革的要求，对符合法定条件的起诉有案必立、有诉必理，不以非法定事由故意拖延或不予立案，规范登记程序，破除实质审查、过度审查、人为设置障碍等问题，减少立案环节的矛盾纠纷。依托政府、公安机关、社区、司法局等力量合作，完善调解、和解、仲裁、诉讼等相互协调的多元化纠纷解决机制，引导群众合法合理表达诉求、化解纠纷。

　　五是以涉诉信访为平台，筑牢涉访纠纷化解防线。积极推进涉诉信访工作，明确专人接访，实行涉民商事、行政、刑事等信访事项与原有的部门接访、监察室接访分离。接访后，及时将可能导入诉讼程序的信访事项转交审判监督部门审查，对于符合法律规定的，依法转入相应程序办理，不符合法律规定的，及时做好解释说明。

　　在具体工作层面上，人民法院的应有作为集中体现在三个方面：一是明确人民法院在多元化纠纷解决机制推进工作中的定位。多元化纠纷解决机制牵涉面广，涉及到多个主体和方方面面，因此，总体上说，这项工作需要由各级党政组织领导。但鉴于司法毕竟是多元化纠纷解决机制中的核心要素，因此，人民法院在此方面不仅应有全局观念，还应有一定的主导意识和积极主动的精神，在多元化纠纷解决机制构建和完善中发挥引领、保障和推动作用。二是着力在技术、方式层面上进一步丰富法院与其他主体交集的内涵，完善诉与非诉的联结关系。具体说，发挥三方面作用，即：通过案件分流等方式，发挥法院对各类纠纷解决资源的实际配置作用；通过指导、培训、示范等方式，发挥法院对非诉方式的规范、引导和提高作用；通过调解书确认以及保全、执行等司法强制手段，发挥法院对非诉手段的支持和保障作用。三是进一步深化法院制度的创新。应进一步探索法院内诉调适当分离的方式，特别是尝试在基层法院和中级法院设立调解法庭，一方面负责诉与非诉对接的各种事务，另一方面直接受理并调处当事人申请调解的案件。既然调解和裁判都是人民法院解决纠纷的基本手段或方式，应当从制度上允许当事人直接向人民法院申请调解(而不是起诉)，调解不成的再转入审判程序。这既有利于减少或纾缓当事人之间的对抗情绪，又有利于节省程序成本。